城市更新提速，上海31.5亿元棚改专项债“箭在弦上”
21世纪经济报道记者唐韶葵 上海报道
日前，上海市财政局公告显示，经上海市人民政府同意，上海决定发行6笔专项债券，计划发行面值总额为57.09亿元，拟于8月21日招标。其中专项债券(十一期)、(十二期)为棚改专项债，发行金额分别为8亿元和23.5亿元。
消息一出，便引发市场各方不同反应。家住浦东的林波（化名）近期收到中介电话，对其表示某镇年初被列入上海年初宣布的旧城改造名单内。中介称，最近政府推动城市更新的动作加快，恰好该镇有一批自建房出售，询问林波有无购买意向。
上海拟发行31.5亿棚改专项债，结合2021年7月，上海成立800亿元城市更新基金，是否意味着上海旧城改造夯实了资金基础，棚改货币化卷土重来？
对此，同策研究院研究总监宋红卫认为，市场中不少人对上海棚改专项债有误读。不同于棚改，旧城改造与城市更新可以广泛吸引社会力量参与,加快资金平衡。但三者共同点在于都是为了推进城市可持续更新和发展。
宋红卫指出，本次棚改专项债券是上海市政府为推动城市更新改造而采取的重要措施之一。该政策的推出有三个方面的影响。第一，给开发商在一线及核心二线城市提供了新的投资机会；二，这些城市房地产已经进入到改善需求主导的阶段，城市更新的发展将会提升居住环境，改善居民生活质量，还能协同产业发展；三，各行投资者提供了新的投资渠道，原来投资者主要通过购买住宅等不动产，坐等升值来获取投资收益，在房住不炒的背景下，这样的投资模式已经不可取，现在投资者可以通过购买棚改债券的方式获取投资收益。
“二次棚改”水到渠成
梳理公开信息不难发现，上海棚改专项债发行，有一个超大特大城市推动城市高质量发展的政策背景。
7月21日，国务院常务会议审议通过一份文件《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，要在超大特大城市，推进城中村改造。会议明确指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。
宋红卫认为，国务院会议提出21个超大特大城市推出城中村改造指导建议，因此城中村改造，城市更新等政策已经成为我国未来房地产领域重要的发展目标，尤其是在一线及核心二线城市，城市更新、棚改将成为提高居住质量，进一步改善居住环境，城市高质量发展的重要内容。
城中村改造对于城市板块活力，乃至城市经济发展无疑是一种提振。上海市政府也明确表示要用10年时间完成“两旧一村”改造。“两旧一村”改造是指:旧区改造、旧住房成套改造和“城中村”改造。这当中就涉及不少棚改内容。城中村改造狭义可理解为棚改。城中村改造包含了棚户区改造、商业、产业等内容，因此棚改也被认为是助力于城中村改造。
一直以来，上海有条不紊地进行着棚改、城中村改造。上海房管局数据显示，2014年-2022年，上海已完成62个城中村改造项目。截至2022年底，上海市中心城区剩余零星二级旧里以下房屋约38万平方米，以及不成套旧住房总量约659万平方米。换言之，上海城中村体量规模达到697万平方米，这个体量关系到约18.1万户居民。目前上海城中村改造完成了约391.4万平方米。
2023年上海将完成中心城区零星旧改12万平方米，旧住房成套改造28万平方米，以及启动“城中村”改造项目10个。2023年-2025年，“城中村”改造计划项目30个，每年新启动10个改造项目，房屋面积不少于400万平方米，受益村民不少于1.3万户，并将中心城区周边及五大新城范围的“城中村”，优先纳入2023至2025年“城中村”改造计划。
上海在城中村改造的资金保障上，一向支持各区申请地方政府债券。截至2022年底，已批利用社会资金“城中村”改造项目共54个，总投资约5500多亿元，已投入2500多亿元。此次上海棚改专项债的发行，也表明了政府的支持力度。
市场人士、镜鉴咨询创始人张宏伟指出，城中村改造是上海楼市的催化剂，适当的周期内是可以拿出来用的，但要根据市场趋势节奏进行调整。2009年上海楼市最火的时候，一年城中村改造拆迁了16-17万套房子。可想而知，市场很快就活跃起来；而最近3年，上海每年拆迁数量维持在2.8万套左右。尽管上海楼市表现总体平稳，但当前周期下也遇到了下行压力，比如近期内郊区有房源降价20%才顺利成交。
张宏伟认为，上海短期内可适度加大旧改的力度，也可根据市场冷热的周期变化灵活调整旧改政策实施的力度。
相比深圳、广州的大片城中村，上海以旧式里弄、不成套的老式住宅为主。结合近期保障房的发展任务、租赁住房未来长期可持续运营，业内人士预计本轮棚改，城市更新将迎来新契机。
棚改专项债发行溯因
上海棚改专项债的发行，也可理解为超大特大城市人口净流入、发展增速之下，城市更新的需求愈发迫切。随着城市化进程的不断推进，城市发展不断外扩；市中心的棚户区、城中村等面临更新改造。在超大特大城市推进城中村改造，既有通过固投拉动经济的短期考虑，也有提升民生水平，拉大城市框架，为城市发展腾挪更多发展空间的长期考虑。
回顾上海城中村改造模式，主要有三种类型：拆迁、旧房改造、城市更新。成功案例包括北蔡城中村、徐泾蟠龙天地等等。相比2015年前后启动的货币棚改，上海本轮棚改，或者说狭义上的城中村改造，与上一轮相比有很多不同之处。当下的上海，从资金通道多样性、拆迁安置等各方面都做了更符合这一发展周期特征的创新与升级。
在新一轮民心工程19项任务中，“两旧一村”改造仍然是重中之重，还将持续加快推进。据市住房城乡建设管理委副主任、市房管局局长王桢介绍，2023-2025年，上海在旧区改造方面、旧住房成套改造方面均已有一定目标。
目前，上海各区旧城改造的进度各异。黄浦区、虹口区、徐汇区均有所动作。以徐汇区为例，东安一村本月启动了拆迁征询，涉及8000户家庭。据了解，东安新村的东安一、二、三村总建筑面积250150平方米，其中住宅222921平方米，居住6570户。
东安新村的旧改项目颇受市场关注。原因在于，东安新村紧邻徐汇滨江西岸金融城二期的北侧。此前徐汇区在香港特别行政区举行过一次招商大会，就将东安一村、二村两幅宅地列入了推介名单之中。
8月以来，上海楼市分化，结构性市场特征明显。新房去化放缓的同时，二手房成交量止跌。市场博弈加剧，买卖双方均期待新政的出台与落地。加速棚改化进程，能否在不触及或微调信贷宽松的前提下，为市场注入新的动力，成为疏解目前楼市困境的一剂强心针？有待时间检验。
上海刚刚结束的二批次土拍揽金643.6亿，房企竞争激烈，从一个侧面说明了企业对一线城市投资机会的饥渴。但短期来看，上海楼市也陷入了供需结构性分化的困境。上海棚改加速，可看作是盘活存量市场的有力手段。新增购买力将改变市场供需结构。因此也有业内人士认为，棚改是温和的楼市增长路径。
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